土地准则归于一国最根本的不动产准则。我国变革开放以来，始于乡村的土地准则相关变革(乡村土地上的“双层运营联产承揽职责制”)不只为我国经济社会开展供给了农业根底层面的生机与动力，也构成了其他许多范畴变革的条件和保证，引领了我国变革开放的大潮。但随之而起的乡镇化快速开展与“经济起飞”，关于从乡村到城市的土地准则变革提出了更多的要求与应战性问题。
我国土地准则变革推动的难度之所以很大，首要在于这一变革所触及的层多面广，历史上堆集下来的对立纠结环绕，利益平衡的难度很大。当时与土地准则相关而存在的许多对立，其深层次原因都与土地产权准则密切相关。土地产权准则走向何处，是我国弥合“二元经济”、完结城乡一体化开展的现代化进程中有必要处理的重大问题。
从一切权特点上来看，我国土地分为国有土地和团体土地两种性质的土地。城市市区的土地归于国家一切；乡村和城市市郊的土地，除无主荒地等由法律规则归于国家一切的以外，归于农人团体一切(深圳已有改动)。乡村团体土地在完结承揽运营准则结构之下，中心近年来已先后提出答应农人以转包、租借、交换、转让、股份协作等方法流通土地承揽运营权，答应乡村团体运营性建造用地出让、租借、入股。但“农字号”的土地始终是与乡镇建成区分隔的，一旦需求“农转非”，准则上就有必要征用为国有土地，完结批阅及征用、补偿的全套程序。整体看，现行土地准则结构是“公有二元”特征的，把国有土地一切权和团体土地一切权并排的两种产权结构系统。名义上同属公有土地，一为大公，一为小公，大公大到“全民”(国有为其详细方法)，小公小到某一乡民小组，详细的权、责、利状况千差万别，非常复杂。从实际来看，这一产权准则结构系统，发生了许多对立或问题，首要表现在五个方面。
第一点，国有土地与团体土地权力、职责“两层不对等”所发生的对立。一方面，国有土地与团体土地权力不相等。这不只表现在团体土地因为施行乡、村和乡民小组“三级一切”所带来的一切权虚置与紊乱问题，并且更为杰出地表现在运用、收益和处分权上的不相等。长期以来，我国严厉束缚乡村团体土地转为建造用地，除特别规则外，团体土地运用权不得出让、转让或许租借用于非农业建造。这也就意味着乡村团体不能面向商场供地，只要经国家征用转为国有土地后，才干由国家出头出让、转让和用于非农建造。因而，与国有土地权力比较，团体土地的运用权、收益权和处分权都是不完整的。尽管近些年来我国做出了处理这一问题的一些探究和准则调整，但因为受许多实际约束要素的影响，没有真实完结国有土地与团体土地权力相等。团体土地与国有土地权力的不相等，又表现为约束乡村开展和引发紊乱状况等许多问题的原因。例如，导致“小产权房”问题很多呈现的首要动因，就在于两种土地权力和收益的显着不相等。
另一方面，国有土地与团体土地又存在职责不对等状况。在许多当地，政府无法在团体建造用地运用权转让时同享土地增值收益，而政府(代表全民)在公共根底设施等方面进行了很多的投入，是引起土地增值的一个重要原因。假如政府不参加团体土地收益分配，只着重团体土地权力，而不让团体承当职责，显着也是不公正的。这种职责不对等的现象，是近年来实际生活中团体土地产权转让中日益频繁呈现的显化问题。
第二点，“二元”产权结构系统使土地利益协谐和农人权益维护的难度大大添加。在土地利益协谐和农人权益维护中触及的一个底子问题是土地增值收益的公正分配。土地“提价归公”是颇具学理根由的一个重要思路，来源于孙中山闻名的《民生主义》讲演，其针对我国历史及其二十世纪初的土地问题提出了“平均地权、照价抽税、照价收买、提价归公”的方针。该方针的理论根底认为，土地能够私有，但土地，特别是城市土地的级差地租和商场提价，不是土地私有者带来的，而是社会改进根底设施及其环境，以及人口集合所带来的。因而，土地的级差地租和商场提价应当归公，“以酬世人改进那块地皮周围的社会和兴旺那块地皮周围的工商业之劳绩。”
但实际中的土地增值收益分配，不或许是简略肯定的“提价归公”，或其不和的一概“提价归私”，而应依照“公私兼顾、增值同享”的准则，处理好国家、团体和农人之间，以及近市郊直接获益农人与远市郊未获益农人之间、农人的土地权益和社会公共利益之间等多重利益联系，树立合理分配机制。两种产权结构系统并存，特别是团体土地产权主体因为多种原因最易虚置，添加了利益协谐和维护农人权益的难度。无论是作为一级政府的乡镇，仍是作为乡村基层大众自治安排的“乡民委员会”，都很难成为真实意义上的民事权力主体。在乡村社会成员必定改变(如生老病死)和必定活动(如异地嫁娶)，以及近些年跟着常年外出打工等构成的活动性增强的状况下，团体土地产权如安在“团体”中的每个人那里得以表现和遭到维护，成为一个非常杰出的问题。
第三点，团体土地产权主体虚置与土地流通相关的歪曲、做弊问题。团体一切权的虚置，成为土地流通的严峻约束要素和不标准因子。土地流通是现代农业开展的内涵要求和乡镇化开展的必定趋势，能够进步土地资源装备功率，促进乡村剩余劳动力的搬运。尽管近些年来国家逐渐放宽方针，并答应农人的土地承揽运营权能够采纳转包、租借、交换、转让、股份协作等方法流通，但在团体一切权虚置状况下，农人并未具有彻底的土地运用权，并且受乡镇规划、承揽运营期限、详细操作程序等影响，往往束缚性歪曲了契合规模化和专业化运营要求的土地流通；并且名义上“一人一票”式一切权的极易执行和虚置，又为侵略团体土地权益的做弊与糜烂翻开便当之门。土地征收补偿不合理、、村委会成员运用土地牟私益等，都严峻侵略了农人的土地权益(当然也包含其背面的全民公共权益)。尽管近年来，我国一些当地在乡村采纳股份公司、协作社等安排方法，将股份量化到乡民，提升了“团体”内部的标准性，但利益分配中的一些问题和对立(特别是对外部而言)仍远未得到底子处理。
第四点，“公有二元”产权结构，加大了政府管控与商场自主调理土地资源间的对立。在商场经济下，商场机制是资源装备的根本方法。土地作为一种出产要素，需求发挥商场的装备和调理效果，以进步其装备功率。因为人多地少，土地在我国实际生活中成为一种特别的“天然独占”资源；再加上事关国家粮食安全、十三亿人吃饭问题，假如彻底依托商场自发调理，或许导致农地运用不当、农地和建造用地比例失调，引发粮食安全问题。更何况乡镇化带来的中心建成区的扩展，必定引发商场式“试错”、无法有用处理“通盘规划合理化”问题，因而，需求政府发挥活跃的管控效果。但是，在土地资源装备权力上，政府与商场之间往往处于一种此消彼长的对立之中。处理这一对立的关键是怎么找到合理的鸿沟和分工、互补机制，使政府与商场都能发挥活跃效果，共同进步土地资源装备功率。
一般来说，政府应该在维护犁地、维护各类土地产权、施行土地运用规划等方面发挥主导效果，商场应在土地资源装备上发挥主导效果。商场经济的一般经历是土地可分为私有和公有(国有)，商业活动对私有土地的需求只能经过商场买卖满意，公益项目对私有土地的需求可经过国家征用(有补偿)来满意，政府有规划权，但在依法管控事项之外，悉数交给商场。但是，在我国“公有二元”产权结构和现行体系下，政府在“公”字号土地的运用、办理与买卖中，显着存在管控过度与管控不到位并存的现象，商场的活跃效果被按捺，消沉效果又往往未得到按捺。
第五点，“二元”产权结构与乡镇化开展之间的本钱上升与危险压力日趋显着。到现在，我国乡镇化的推动首要是由政府主导的征地，以现行的一套土地征收准则为支撑。跟着乡镇化开展，两种土地产权结构下的征地本钱上升，“棘轮效应”加“攀比竞抬”式压力日益闪现。首要，政府主导乡镇化的实际资金束缚和危险日益增强。政府主导乡镇化，是以很多的建造资金为条件的。没有资金保证，当地政府就难认为乡镇开展供给必要的根底设施建造，政府主导的方法也就难以运行了。我国现有征地准则的一大优势，便是初始开发环节经过贱价征收、高价拍卖的方法，为政府推动乡镇化供给了很多的资金支撑。但是，跟着农人土地维权认识的增强和各方“讨价还价”式博弈的改变，政府主导乡镇化与实际资金束缚增强的对立日益闪现，因为乡镇化很难再以初始阶段的低本钱方法持续推动，征地、拆迁费用攀比式的水涨船高不断添加，使政府主导城市化的本钱急速上升。农人、市民补偿诉求得不到满意而引发的抵触，成为影响社会安稳的重要要素。这表明，“二元”结构下政府主导乡镇化的经济危险、社会危险和政治危险都在添加。
别的，在一些城市开展中呈现“自主乡镇化”形式，即在团体土地上建造城市和“农转非”项目(如“小产权房”)，突破了城市土地国有的束缚，与现行许多准则发生抵触，也为后续办理、产权挂号、买卖等许多方面添加了极大难度。再者，根本农田农地维护与乡镇化用地之间的对立日益杰出。一方面，因为人多地少，施行农地维护准则，是生计与开展的必定要求；另一方面，乡镇化开展，必定形成乡镇扩张和建造用地的添加。这一对立在农地非农化带来的巨大价差诱导下，进一步影响了“征地”和“变地”激动。一些当地想方设法将农田转为乡村的或非农的“建造用地”，形成乱征收、乱占地现象，对粮食安全和社会安稳等构成了要挟。